Votul din Islanda arată limitele atractivității aderării la UE pentru statele deja profund integrate, susțin două analize CEPS

Rezultatul referendumului islandez privind reluarea negocierilor de aderare la Uniunea Europeană evidențiază un paradox al integrării europene: Islanda este suficient de integrată economic și juridic pentru a beneficia de mare parte din Piața Unică, dar nu suficient de convinsă de avantajele participării politice depline încât să reia negocierile de aderare. Două analize publicate de Centre for European Policy Studies după votul din 29 august ajung, din perspective diferite, la aceeași problemă centrală: UE trebuie să explice mai clar ce oferă statutul de membru unei democrații prospere care are deja acces extins la structurile europene.

Votul islandez a fost strâns. 52,8% dintre alegători s-au pronunțat împotriva reluării negocierilor cu Uniunea Europeană, iar 47,2% au votat pentru. Diferența arată o țară aproape împărțită în două asupra relației sale cu UE și nu un consens larg împotriva integrării europene.

Referendumul nu le cerea islandezilor să accepte sau să respingă un acord concret de aderare. Un vot favorabil ar fi permis reluarea negocierilor, iar un eventual rezultat al acestora ar fi trebuit supus ulterior unui nou referendum. Alegătorii au respins astfel posibilitatea de a redeschide procesul și de a afla condițiile concrete ale unei eventuale aderări, nu un pachet de aderare deja negociat.

Apostolos Thomadakis, head of unit pentru Financial Markets and Institutions la CEPS, interpretează rezultatul prin relația specifică a Islandei cu ideea de suveranitate. În analiza sa, votul nu reprezintă o retragere din integrarea europeană, deoarece țara este deja profund conectată la UE prin Spațiul Economic European și Schengen.

Prin EEA, Islanda are acces la Piața Unică și aplică o mare parte din legislația europeană relevantă pentru acest spațiu. UE este de departe principalul său partener comercial, iar apartenența la Schengen completează această integrare prin libera circulație a persoanelor.

În schimb, Islanda nu are comisar european, nu este reprezentată în Parlamentul European și nu votează în Consiliu atunci când sunt adoptate multe dintre regulile pe care trebuie ulterior să le integreze în propriul sistem juridic.

Thomadakis descrie această formulă drept o formă de interdependență administrată: Islanda acceptă o integrare economică și juridică foarte profundă, dar păstrează controlul național asupra unor domenii care rămân în afara cadrului EEA, printre care pescuitul, agricultura și politica monetară.

Pescuitul ocupă un loc central în această alegere. Produsele marine reprezintă aproape 40% din exporturile islandeze de bunuri, potrivit analizei CEPS, dar importanța sectorului depășește valoarea economică. Pescuitul este legat de comunitățile regionale, istoria țării și modul în care o parte a populației definește independența economică a Islandei.

Campania favorabilă reluării negocierilor a pus accent pe avantajele participării la procesul decizional european. Argumentul era că Islanda aplică deja numeroase reguli europene și ar putea câștiga un vot asupra lor prin aderare, în timp ce adoptarea euro ar elimina o parte dintre costurile și volatilitatea asociate coroanei islandeze.

Oponenții au pus mai mult accent pe autonomia națională. Recuperarea după criza financiară din 2008 a contribuit, potrivit lui Thomadakis, la convingerea că o economie islandeză flexibilă poate răspunde singură unor șocuri majore. Coroana slabă și dezvoltarea rapidă a turismului au sprijinit revenirea fără aderarea la UE, ceea ce a consolidat pentru unii alegători argumentul menținerii controlului național.

Geografia votului reflectă această diferență. Reykjavík a votat majoritar pentru reluarea negocierilor, în timp ce alte părți ale țării au respins-o. Tinatin Akhvlediani, research fellow în politica externă la CEPS, notează că zonele mai rurale, unde preocupările privind pescuitul și agricultura sunt mai puternice, s-au orientat mai clar către „nu”.

Akhvlediani pune însă un accent mai mare pe modul în care s-a desfășurat campania. Ea susține că sprijinul pentru „da” era mai ridicat în sondaje la începutul verii, dar a scăzut înaintea referendumului, în timp ce campania împotriva reluării negocierilor a reușit să mobilizeze mai eficient alegătorii.

Analiza sa critică și rolul redus al UE în dezbatere. În opinia autoarei, Bruxelles-ul a rămas prea mult în afara campaniei și a permis adversarilor aderării să domine explicația publică asupra consecințelor reluării negocierilor.

Akhvlediani identifică două afirmații promovate în campanie pe care le califică drept false: că reluarea negocierilor ar fi oferit automat flotelor UE acces la apele islandeze și că aderarea ar fi putut expune islandezii recrutării într-o armată europeană care nu există în această formă.

Analiza nu afirmă că asemenea informații au determinat singure rezultatul. Ea menționează și avertismentele privind posibila dezinformare, ingerință externă sau utilizarea inteligenței artificiale în campanie, dar precizează că stabilirea existenței unei intervenții străine necesită dovezi care nu erau disponibile imediat după referendum.

Pentru Akhvlediani, elementul sigur este că preocupările privind pescuitul și agricultura au rămas suficient de puternice pentru a depăși argumentele legate de securitate și geopolitică.

Contextul de securitate era neobișnuit de important pentru această campanie. Islanda nu are armată permanentă și se bazează tradițional pe apartenența la NATO și pe acordul bilateral de apărare cu Statele Unite din 1951. Războiul Rusiei împotriva Ucrainei și disputele geopolitice crescânde din Arctica au readus relația cu UE în centrul dezbaterii înainte de calendarul politic anticipat inițial.

Guvernul condus de prim-ministrul Kristrún Frostadóttir intenționase să organizeze referendumul privind reluarea negocierilor în 2027. Potrivit analizei CEPS, schimbarea mediului de securitate european și intensificarea atenției asupra Groenlandei și Arcticii au accelerat dezbaterea.

Islanda mai încercase aderarea. Țara a depus candidatura în 2009 după criza financiară, a devenit oficial stat candidat în 2010 și închisese provizoriu 11 dintre cele 35 de capitole de negociere până în 2013. Procesul a fost oprit după schimbarea guvernului.

Gradul ridicat de integrare existentă făcuse ca o parte a negocierilor să fie mai puțin complicată decât pentru alți candidați, deoarece Islanda preluase deja prin EEA o parte importantă din acquis-ul relevant.

Această integrare este tocmai sursa paradoxului identificat de Thomadakis. EEA oferă suficiente avantaje economice pentru ca aderarea deplină să devină mai puțin urgentă, dar nu elimină diferența de reprezentare politică.

Un stat membru participă la adoptarea normelor prin Consiliu, are eurodeputați și participă la structura instituțională a Uniunii. Islanda beneficiază de accesul economic fără aceste drepturi politice și acceptă astfel statutul de stat care aplică multe reguli europene fără un vot final asupra lor.

Pentru o țară care are deja instituții democratice stabile, un nivel ridicat de prosperitate și acces extins la Piața Unică, argumentele tradiționale folosite în politica de extindere sunt mai puțin relevante. Islanda nu are nevoie de aderare pentru consolidarea democrației, transformarea instituțiilor sau accesul fundamental la economia europeană.

Thomadakis consideră că valoarea suplimentară a aderării ar trebui căutată în exercitarea în comun a suveranității și în capacitatea de influență geopolitică. Rezultatul arată însă că această ofertă nu a convins majoritatea alegătorilor.

Akhvlediani ajunge la o concluzie apropiată dintr-un alt unghi. Ea subliniază că aderarea ar fi oferit Islandei participare directă la procesul decizional și, în domeniile în care UE decide prin unanimitate, inclusiv anumite componente ale politicii externe și de securitate, posibilitatea de a bloca decizii.

Pentru statele mici, asemenea drepturi pot oferi o influență politică mult mai mare decât ar rezulta numai din dimensiunea populației sau a economiei.

Dimensiunea comercială a relației este deja foarte puternică. Potrivit datelor citate de Akhvlediani, UE reprezintă 53,6% din comerțul total al Islandei și aproximativ 66,5% din exporturile țării merg către piața europeană.

Aderarea ar fi adăugat participarea la uniunea vamală și ar fi deschis posibilitatea adoptării euro. CEPS prezintă moneda comună drept un posibil răspuns la volatilitatea periodică a coroanei islandeze, nu drept un beneficiu garantat sau imediat.

În securitate, niciuna dintre analize nu prezintă UE ca substitut pentru NATO. Argumentul este că aderarea ar fi putut oferi Islandei un al doilea nivel de ancorare politică și strategică într-un moment în care Atlanticul de Nord și Arctica devin mai importante în competiția dintre marile puteri.

Pentru politica de extindere a UE, cazul islandez este diferit de cel al Ucrainei, Republicii Moldova sau statelor din Balcanii de Vest. Pentru acestea, aderarea poate oferi simultan acces economic, investiții, reforme instituționale și garanții geopolitice pe care Islanda le are deja într-o măsură mult mai mare.

Din această perspectivă, cele două comentarii CEPS văd referendumul drept un test al capacității Uniunii de a explica valoarea politică a apartenenței. Dacă beneficiile economice pot fi obținute în mare măsură din afara UE, argumentul pentru aderare trebuie să se bazeze mai mult pe participarea la decizie, solidaritate și influență geopolitică.

Thomadakis merge mai departe și observă că succesul integrării diferențiate poate reduce chiar motivația pentru aderare. EEA este suficient de profund pentru a păstra Islanda în spațiul economic și juridic european, dar suficient de flexibil pentru a lăsa în afara cadrului comun unele dintre domeniile cele mai sensibile politic.

În această interpretare, votul nu reprezintă un eșec al Spațiului Economic European. Dimpotrivă, faptul că majoritatea islandezilor a preferat păstrarea actualului model poate fi citit drept o confirmare a durabilității sale.

Limita este reprezentarea. Pe măsură ce legislația UE se extinde în domenii economice și strategice noi, Islanda poate ajunge să aplice tot mai multe norme europene fără participare deplină la procesul prin care acestea sunt stabilite.

Akhvlediani consideră că pentru UE există și o lecție privind comunicarea politică. În condițiile în care extinderea a devenit tot mai mult o componentă a strategiei geopolitice europene, Bruxelles-ul nu poate presupune că avantajele aderării sunt evidente chiar și pentru state profund integrate.

Pentru moment, alegerea Islandei este menținerea actualei relații: acces extins la integrarea europeană prin EEA și Schengen, fără asumarea drepturilor și obligațiilor apartenenței depline.

Rezultatul nu exclude revenirea asupra subiectului într-un alt context politic. Referendumul a blocat reluarea negocierilor acum, nu posibilitatea unui viitor guvern de a propune din nou deschiderea procesului.

Cele două materiale sunt comentarii de experți publicate de Centre for European Policy Studies și nu reprezintă poziții oficiale ale instituțiilor UE. Apostolos Thomadakis analizează în principal relația dintre suveranitate, integrare economică și reprezentare politică, în timp ce Tinatin Akhvlediani pune un accent mai mare pe geopolitică, campania referendumului și capacitatea UE de a explica beneficiile aderării.

Islanda rămâne membră a Spațiului Economic European și a spațiului Schengen după referendum. Aceste cadre permit o integrare economică și juridică profundă cu UE fără apartenență deplină la instituțiile Uniunii.

Votul din 29 august a fost împotriva reluării negocierilor de aderare și nu asupra unui acord final de aderare. Un eventual proces reluat ar fi necesitat negocieri și apoi un alt referendum înainte ca Islanda să poată deveni stat membru.